La planification urbaine après la loi SRU. Mise en oeuvre de la réforme. Questions nouvelles.

19 juin 2002
Colloque du Gridauh


Thème de la journée d'études organisée à l'occasion de la publication du 6ème annuaire du GRIDAUH " Droit de l'aménagement, de l'urbanisme et de l'habitat 2002 " (éd. du Moniteur), la planification urbaine marque bien un renouveau dont les participants au colloque d'Orléans avaient déjà mesuré l'ampleur (voir les actes de ce colloque " La loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain " in DAUH 2001). Deux constatations, le retour du politique et le défi technologique, se dégagent de la mise en perspective du droit dont l'approfondissement ouvre des champs importants de réflexion.

Le retour du politique…

La dimension politique des instruments locaux d'urbanisme est très nettement réaffirmée, après une longue période où elle paraissait céder le pas devant les considérations techniques et les appareils de contraintes juridiques.

Le chantier de la fixation des périmètres de schémas de cohérence territoriale, que stimule la sanction de la règle de l'urbanisation limitée en l'absence de schéma prévue par l'article L. 122-2 C. urb., est un lieu de confrontation, au sens le plus respectable du terme, entre élus, des communes, des intercommunalités mais aussi des départements, et entre les élus et le préfet, pour déterminer le territoire pertinent du futur schéma, dans les entrelacs des aires d'établissements publics de coopération intercommunale, des politiques sectorielles et des actions d'aménagement du territoire.

Après qu'Henri Jacquot, professeur à l'université d'Orléans, eut rappelé le cadre juridique de la détermination des périmètres, Daniel Coulaud, directeur d'études au ministère de l'Equipement, dressa un bilan des premiers mois de pratiques locales, marqués par une diversité insoupçonnée de cas, faite de périmètres ajustés aux limites d'une communauté de communes ou d'agglomération mais aussi de périmètres étendus, jusqu'à comprendre la plupart des communes d'un département, comme c'est le cas de la Manche et de la Meurthe-et-Moselle. Au cours de la table ronde du matin, l'état d'avancement du chantier fut présenté, pour Rennes par Jean-François Playe, responsable des affaires juridiques à Rennes Métropole et pour Nantes-Saint-Nazaire par Louis-Pierre Tret, directeur de l'urbanisme à la communauté urbaine de Nantes ; Damien Caudron, de l'Agence d'urbanisme de Tours et chargé du tableau de bord du suivi des SCOT à l'élaboration desquels participent les agences d'urbanisme, confirma la dimension politique notamment en relevant, en contrepoint, l'attention, moins importante qu'on aurait pu le croire, aux découpage opérés par l'INSEE des aires urbaines. Le problème institutionnel reste crucial, que Dominique Parthenay, de la DATAR, et Gérard Marcou, professeur à l'université de Paris 1 et directeur du GRALE, abordèrent tour à tour ; il est vrai que la compétence pour élaborer un schéma, le plus souvent confiée à un syndicat mixte, issu indirectement, voire très indirectement du suffrage populaire, cadre mal avec les ambitions assignées au document de planification d'une agglomération.

Le droit du PLU devrait également favoriser la réaffirmation de la dimension  politique. Catherine Barbé, directrice de l'urbanisme à la Ville de Paris, en présidant la table ronde de l'après-midi, le constate à Paris, au travers de la concertation avec la population et des débats qui mobilisent les élus, très au-delà des strictes considérations d'organisation de l'espace, notamment pour établir le futur projet d'aménagement et de développement durable d'un PLU dont le projet devrait faire l'objet d'un arrêt par l'assemblée municipale à l'automne 2003.

Ce PADD, dont certains POS avaient donné la préfiguration, est une innovation essentielle, répondant à une forte demande des élus, et a vocation à occuper le centre de gravité du PLU. Olivier Martin, directeur adjoint de la SCET Ile-de-France, et Bruno Cheuvreux, notaire à Paris, le soulignèrent, le premier rappelant l'intérêt que peuvent trouver les aménageurs à l'inscription des opérations qu'ils conduisent dans un cadre d'une politique globale de territoire, le second attendant du PADD qu'il soit un instrument de planification  mais aussi d'encadrement des opérations, " préfigurant " les instruments opérationnels, de la ZAC, des DUP, des périmètres de restauration immobilière notamment. Et cette dimension opérationnelle fut également mise en relief par l'exposé de Jean-Pierre Henry, professeur à l'université de Perpignan, sur l'ouverture à l'urbanisation des zones AU (voir plus loin).


…Le défi technologique (ou : "  le défi du savoir-faire ")

Les ambitions de la nouvelle planification ne pourront être satisfaites sans un changement substantiel de culture d'une société plus à l'aise dans l'approche du sol au regard de la propriété que de l'expression des projets collectifs, comme l'a relevé Bruno Cheuvreux, sans également une évolution des manières d'approcher l'urbanisme de techniciens encore très imprégnés par les données quantitatives. Les innovations, tant des schémas de cohérence territoriale que des PLU, comportent un véritable défi pour la technologie de l'urbanisme ; le besoin crucial d'une maîtrise d'œuvre a été souligné au cours de deux parties de la journée d'études ; il ne pourra être satisfait sans un vigoureux effort de formation.

Les difficultés attachées au savoir-faire de l'urbanisme de projet ne sont pas minces. Olivier Piron, secrétaire permanent du PUCA, attira l'attention sur les problèmes posés par l'affichage d'une politique territoriale et par la transparence des choix publics ; l'un et l'autre sont bien proclamés par la loi ; mais en termes kantiens, on pourrait dire qu'il s'agit là d'impératifs hypothétiques plutôt que catégoriques. Le rapport de la population au projet de territoire est complexe ; car ce projet n'est pas un donné ni une révélation mais relève d'un travail d'élaboration dont la maturation peut s'inscrire dans des échelles de temps fort variables suivant les localités ; et là où se dessinent des conversions douloureuses pour la population, l'émergence du projet relève d'un processus, pour ne pas dire une alchimie,  des plus délicats. Les responsables publics doivent aussi prendre garde aux effets de l'annonce de projet sur le marché foncier et à  prévenir les effets d'anticipation sur les prix dont les conséquences peuvent être redoutables pour l'aboutissement des opérations prévues. Enfin, la détermination d'un projet se présente dans des termes radicalement différents suivant les situations économiques locales ; c'est ainsi qu'une commune en proie à des difficultés économiques devra se garder de définir des desseins qui diminueraient sa disponibilité à capter les investisseurs que, par hypothèse, elle ne connaît pas.


…et des questions de droit.

La mise en œuvre de la loi SRU et des décrets du 27 mars 2001 soulève des questions proprement juridiques qui, selon les cas, donnent lieu à des réponses plus ou moins complètes, se prêtent à débat ou se heurtent toujours à des incertitudes en attente de lignes définies par la pratique et la jurisprudence.

Dans la première catégorie, on peut ranger le régime transitoire des POS-PLU, appellation donnée par Hubert Charles, professeur à l'université de Nice et qu'avec Brigitte Phémolant, sous directeur à la réglementation de la DGUHC on peut estimer heureuse, notamment au regard de la pédagogie juridique, pour une espèce de mutants juridiques, toujours POS au regard des liens de subordination normative, encore POS mais plus complètement au regard du contenu et déjà PLU pour ce qui est des règles de gestion qui leur sont applicables. Le régime des ces POS-PLU, décrit par Brigitte Phémolant, a été conçu de manière à limiter les risques de blocage qui pourraient résulter de la phase transitoire dans l'attente de leur substitution par les PLU. Et à cette souplesse contribue la procédure de révision d'urgence présentée par François Priet, une procédure beaucoup moins " compactée " que ne pouvait le laisser accroire ce qualificatif des débats parlementaires; il s'agit bien d'une véritable procédure de révision, comportant notamment une concertation avec la population, pour laquelle le conseil municipal devra délibérer deux fois, pour l'organiser et en faire le bilan ; elle ne se distingue vraiment de la révision " normale " que par une limitation de l'intervention des personnes associées à une réunion, à la mode de ce qui se passe pour les déclarations d'utilité publique comportant mise en compatibilité du plan. Et selon les représentants du ministère, que la fréquentation du Législateur prédispose à discerner toutes les nuances de l'esprit des lois, l'élément discriminant du champ d'application de la procédure serait, en dépit de sa dénomination, moins l'urgence du projet que son caractère ponctuel.

Dans la catégorie des objets de débats, figurent les relations entre la ZAC et PLU ou POS-PLU. La principale question a trait  à l'existence de liens normatifs de dépendance de la première au second. Pour Philippe Baffert, chef du bureau de la réglementation de la DGUHC, le dossier d'approbation de la ZAC ne saurait être approuvé avant que le plan ait été adapté au programme de l'opération ; en revanche, il ne ferait pas de doute que la loi a voulu rompre le seul lien établi en 1976 suivant lequel une ZAC ne pouvait être créée que dans une zone urbaine ou d'urbanisation future du plan ; le rejet, par les députés, de deux amendements tendant à rétablir ce lien de dépendance l'attesterait. Ce point de vue est contesté, notamment au nom de la co-errance par Jean-Pierre Lebreton dans son exposé sur le PADD du PLU,  et par Etienne Fatôme, au cours de la discussion qui suivit ; pour eux, tout le sens de la réforme est de donner au PLU, et spécialement à son PADD, vocation à définir les orientations d'urbanisme, spécialement les options fortes que les opérations d'aménagement mettent en oeuvre; aussi la portée et le crédit de ces documents seraient-ils singulièrement affaiblis si d'aventure l'opération annoncée par la délibération de création d'une ZAC pouvait les contredire.

Dans la catégories des sujets d'interrogations, Jean-Pierre Henry a présenté le régime applicable aux zones AU des PLU et proposé une lecture de l'article R. 123-6 C. urb. , supposant toutefois de ne pas s'arrêter à l'interprétation littérale de son dernier alinéa, telle que le PLU serait le pilote des processus d'urbanisation, applicables là où les VRD à la périphérie immédiate de la zone ont, suivant le texte, " une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone ". Enfin, Etienne Fatôme a présenté les trois servitudes prévues par le nouvel article L. 123-2 C. urb, applicables dans les seules zones urbaines des PLU et des POS-PLU, conçues pour les besoins du renouvellement urbain, et en contrepartie desquelles les propriétaires disposent d'un droit de délaissement ; le c de l'article  permet  de " localiser " les terrains susceptibles d'être affectés par des équipements qui , faute d'avoir fait l'objet d'études suffisamment avancées, ne peuvent faire l'objet d'une détermination au travers d'emplacements réservés " classiques " de l'article L. 123-1  8° ; le b permet de créer, à l'intérieur d'un périmètre, une sorte de sursis à statuer automatique opposé aux permis de construire au dessus d'un seuil de superficie, d'une durée d'au maximum 5 ans dans l'attente d'un plan d'aménagement global ; le a, qui pose le plus de problèmes d'interprétation, ouvre la possibilité de fixer des emplacements pour la réalisation de programmes de logements, " dans le respect des objectifs de mixité sociale " ; ces emplacements se différentiant des emplacements réservés de l'article L. 123-1  8° notamment en ce qu'ils ne comportent pas la désignation de bénéficiaires et en ce que leur réalisation peut ne pas passer par une maîtrise d'ouvrage publique. Programme


Jean-Pierre Lebreton
Directeur de recherche au GRIDAUH