Etude sur les communautés et le droit de préemption, confiée par l'Assemblée des communautés de France (AdCF).
Un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ne peut agir que dans les domaines qui lui ont été attribués. Il ne peut ainsi instaurer ou exercer les droits de préemption définis par le Code de l’urbanisme que dans la mesure où ces compétences lui ont été conférées par un texte. Si l’EPCI intervient sur ces matières alors qu’elles n’entrent pas dans ses attributions, ces agissements sont en principe source d’irrégularité et donc un motif d’annulation pour excès de pouvoir, voire susceptibles d’engager la responsabilité de l’administration. S’agissant des compétences qui ont été attribuées à ces établissements en matière de droit de préemption – droit de préemption urbain, droit de préemption dans les zones d’aménagement différé et dans les espaces naturels sensibles, droit de préemption commercial –, celles-ci ont longtemps été étroitement cantonnées, complexes voire anachroniques. Étroitement cantonnées parce que jusqu’à une période récente, un EPCI ne pouvait en principe instaurer et exercer le droit de préemption que dans des cas limitativement énumérés par la loi, la compétence générale en la matière ayant été attribuée par les textes à la commune. Le droit de préemption restait ainsi marqué depuis la loi du 3 décembre 19752 par une forte identité communale. Complexes, dans la mesure où la compétence générale dont disposait la commune en matière de droit de préemption obligeait le plus souvent les intercommunalités désireuses de bénéficier du droit de préemption pour acquérir des immeubles à solliciter des délégations permanentes ou ponctuelles3 . Anachroniques, enfin, car ce dispositif de délégation au coup par coup ne semblait plus répondre aux besoins des EPCI. Cet état de droit est toutefois en train de s’estomper, notamment depuis la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 dite loi Alur. Il est acquis aujourd’hui que les intercommunalités doivent pouvoir disposer des outils nécessaires à la mise en œuvre d’une politique volontariste en matière foncière ou immobilière (développement économique, habitat…) et ne plus disposer de compétences résiduelles. Ce texte comporte à ce titre d’importantes avancées que nous aborderons ci-après (dévolution mécanique du droit de préemption urbain aux EPCI du fait du développement attendu des plans locaux d’urbanisme intercommunaux, création de zones d’aménagement différé intercommunales).
Rapport rédigé par ean-François JOYE, Professeur de droit public à l'université Savoie Mont Blanc. Faculté de droit de Chambéry et Jean-François STRUILLOU, Directeur de recherche au CNRS, Faculté de droit et des sciences politiques de Nantes, novembre 2015.
