Zéro artificialisation nette pour des fonctions et services écosystémiques du sol au centre de l'urbanisme de transition
L’inscription, dans la loi Climat et résilience du 22 août 2021, de l’absence de toute artificialisation nette des sols en 2050, à l’échelle nationale, constitue une avancée majeure dans la reconnaissance de leurs fonctions et de leurs services écosystémiques. La volonté de donner une assise juridique à cet objectif annoncé par le Plan biodiversité de 2018 afin de préserver la valeur écologique des sols de l’urbanisation, signe en quelque sorte l’aveu de la faible efficacité de 20 ans de politique de limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers. La crise écologique actuelle rappelle avec force la vulnérabilité des sociétés, confronte les intérêts économiques ou politiques à l’urgence climatique, et ébranle les anciens modèles de la démocratie, de décision politique et du changement par « le haut ». En effet, le mouvement des Gilets Jaunes, qui a suivi l’annonce de l’augmentation de la taxe carbone sur les carburants en 2018 a conduit le gouvernement à constituer une Convention Citoyenne pour le Climat. Ce processus expérimental de démocratie a permis d’élaborer, à partir des propositions des représentants des citoyens, le projet de loi Climat et Résilience. Lutter contre l’artificialisation des sols par la modification du Code de l’Urbanisme est l’une des résolutions de la Convention dont elle tire une certaine légitimité. Non dissocié de la question des besoins en logements et de l’attractivité des territoires, l’objectif souhaité de « zéro artificialisation nette » propose une vision positive de cette contrainte. Une gestion durable des sols devrait libérer les fonctions (notamment d’habitat de la biodiversité et de régulation du cycle de l’eau ou du carbone) et les services (économiques, écologiques et culturels) rendus à l’humain pour améliorer l’habitabilité du monde et la sécurité des sociétés face aux effets du réchauffement climatique. L’introduction du terme, aussi imparfait soit-il, « d’artificialisation », dans le code d’urbanisme augure un changement profond de paradigme pour l’urbanisme de transition.
Ce travail s’appuie sur l’effervescence des publications portant sur ZAN (Zéro Artificialisation Nette), depuis la circulaire du 29 juillet 2019 au 22 août 2021. Revue de littérature scientifique, de dossiers et manifestes d’associations de divers corps professionnels - de l’aménagement, de la planification ou de la construction - de conférences/débats en ligne, des entretiens semi-directifs, rapports mais aussi débats au Parlement ont constitué les principaux matériaux de la réflexion menée.
Les grandes lignes de cette dernière sont, ici, rappelées.
L’étude propose, d’abord, une analyse du glissement sémantique qui s’est opéré, ces dernières années, pour désigner le sol dans le droit de l’urbanisme. Celui-ci est porteur de sens, exprime des conceptions différentes. À « l’unité foncière » et « l’espace » se substitue désormais, un « écosystème sol », un sol vivant à forte valeur écologique. Cette nouvelle acception juridique implique un renouvellement des pratiques d’aménagement, des logiques politiques et peut-être à terme une recomposition des échelles territoriales de décision face au défi national et international posé par la crise écologique.
Donner une place centrale au sol dans un système global caractérisé par des liens d’interdépendance avec la biodiversité, le réchauffement climatique et l’humain, signifie que l’attention portée aux sols est une attention portée à chacun des éléments du système. Le concept de ZAN invite ainsi à repenser les liens de l’humain avec la nature et à favoriser une écologie de la réconciliation.
Par ailleurs, à partir de la Seconde guerre mondiale jusqu’aux années 1970, les sols ont souffert d’une « politique de l’oubli et de détachement de la vie du sol » pour l’historienne C. Pessis (C. Pessis, 2020, Histoire des « sols vivants », Génèse, projets et oublis d’une catégorie actuelle. Les sols, nouvelles frontières pour les savoirs et les politiques de l’environnement, Revue d’anthropologie des connaissances). Ils ont, par ailleurs, longtemps joué « l’Arlésienne du droit de l’environnement » et « l’artificialisation (…) plus souvent traitée par incidente, au détour d’une disposition » dans la littérature juridique contemporaine selon P. Billet (Philippe Billet (dir), La protection juridique de la qualité des sols, synthèse des résultats du projet NormaSol Béchet B. (coord.), Le Bissonnais Y. (coord.), Ruas A. (coord.) et al., 2017, Sols artificialisés et processus d’artificialisation des sols, Déterminants, impacts et leviers d’action. INRA). In fine, les études sur la dimension biologique et écosystémique des sols comme celles portant sur la protection juridique de leur qualité sont récentes. Le droit de l’urbanisme ne manque pourtant pas d’outils juridiques et réglementaires garantissant la protection des sols, mais trop souvent de manière indirecte et peu coercitive. De même, le concept de « ZAN » n’est pas une formule apparue ex nihilo, une simple injonction arithmétique de l’État. Il s’inscrit à la fois dans la continuité d’un long processus législatif de limitation de la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers, amorcé en 2000 par la loi SRU pour enrayer l’étalement urbain, et tire son origine de politiques internationales en faveur de la préservation des sols. Toutefois, les enjeux ne portent plus seulement sur la sécurité alimentaire mais la survie de l’humanité ; quant à l’échelle d’action, elle est désormais multiscalaire (du local au global). Si la lutte contre l’artificialisation fait consensus, sa transcription juridique a révélé de multiples crispations de la part des acteurs de l’aménagement et de la planification, et son application soulève encore des interrogations légitimes. L’analyse du discours d’acteurs, autour du ZAN, témoigne de la persistance de la diversité des représentations autour des sols et de son usage. Il relève donc de la responsabilité de chaque acteur, régional ou local, public ou privé, de prendre la mesure des enjeux de la préservation du sol, de se saisir des orientations législatives en accordant la préséance d’un projet durable - incluant le temps long et l’échelle globale - sur le profit immédiat.
Enfin, à partir des enseignements tirés des analyses précédentes, des dispositifs et des outils réglementaires de planification et d’urbanisme existants ainsi que de travaux théoriques sur le concept de projet ; croisant la psychologie et le management stratégique, sont esquissés trois grands axes d’une démarche opérationnelle possible. Celle-ci invite à allier projet et profit, développement urbain et gestion de la crise écologique, dans le souci de la préservation du capital naturel des sols.
