Les noces d'argent du PLU et du SCOT
Nouveau regard sur le droit de la planification urbaine vingt-cinq ans après la loi SRU
Le présent mémoire de recherche interroge l’articulation et la complémentarité du schéma de cohérence territoriale (SCOT) et du plan local d’urbanisme (PLU), vingt-cinq ans après la loi ayant institué ces deux documents d’urbanisme. En effet, si par leurs contenus, leurs finalités et leurs périmètres, l’articulation entre ces deux documents appelle en principe à être complémentaire, les évolutions successives du droit de l’urbanisme et des collectivités territoriales ont modifié ces trois aspects de chacun des documents, requestionnant ainsi leur complémentarité.
Aussi, pour apprécier cette complémentarité, la distinction doctrinale entre « planification stratégique » et « planification règlementaire » aura été un fil conducteur. En effet, à partir des fonctions retenues pour les deux documents ayant préfiguré le couple de documents d’urbanisme précité – c’est-à-dire le « SDAU » (devenu « SD » à la décentralisation de l’urbanisme) et le « POS » – la doctrine a distingué la fonction d’aménagement prospectif d’un territoire plus ou moins étendu d’une part et celle de réglementation précise de l’usage des sols de l’autre (ou, autrement dit, l’implantation d’un projet dans son environnement plus immédiat). Selon nous toutefois, cette séparation trouve ses prémices bien avant la loi LOF de 1967 (qui avait institué les POS et les SDAU)1, et les deux documents créés à l’occasion de son adoption n’incarnaient déjà pas à la perfection la séparation conceptuelle des deux aspects de la planification en matière d’urbanisme. Autrement dit, une certaine porosité entre les deux aspects de la planification existait à la naissance même de cette distinction doctrinale. Ce point de vue est étayé au fil des développements.
Il n’en est pas moins que ces deux aspects tendaient à être répartis hermétiquement entre le POS, document de police des sols au niveau très local et le SDAU, document de planification prospective d’un territoire plus élargi. En 2000, cependant, la loi SRU a opéré une re-ventilation de ces deux aspects entre les documents nouveaux, afin de transformer les POS en PLU. Ces derniers se veulent au service d’un projet de territoire communal cohérent. Ils sont ainsi hybrides. Une nouvelle complémentarité naissait là : il ne s’agissait plus de séparer radicalement les deux aspects de la planification mais de les entremêler. Toutefois, ce nouvel équilibre qui avait été expérimenté a rapidement été bousculé par la multiplication d’interventions (peu qualitatives) du législateur depuis l’adoption de la loi SRU en 2000.
En agissant tout à la fois sur le cadre institutionnel de la décentralisation et en intégrant de nouveaux objectifs de plus en plus variés au droit de l’urbanisme, en effet, le législateur a contraint ces deux documents à s’adapter aux exigences nouvelles et parfois contradictoires de celui-ci, se montrant souvent oublieux de conserver une réelle complémentarité entre les deux documents et se contentant d’une simple logique d’articulation de façade.
Dès l’adoption de la loi SRU, en effet, le cadre territorial de l’action publique était déjà en pleine mutation. En effet, les intercommunalités à fiscalité propre se développaient en parallèle depuis la fin des années 1990, mais n’en étant alors qu’à leurs balbutiements. Aussi, le périmètre du SCOT avait été pensé dans un temps où la carte de l’intercommunalité ne pouvait les supporter efficacement. Le choix avait donc été fait de s’en extraire, en retenant le cas échéant un périmètre ad hoc, dont la pertinence resterait en principe à la discrétion des élus locaux. Les PLU pour leur part avaient hérité du caractère « communal » retenu par principe pour les POS, sans pour autant que cette compétence de principe ne s’accompagne d’un périmètre strictement communal corollairement.
Progressivement, en 2003, puis en 2010, puis en 2014, le législateur a apposé sans le nommer un principe de coïncidence des périmètres des documents avec celui des entités en charge de leur élaboration. Ce principe s’accompagnait alors d’une articulation de ces périmètres de concert avec la généralisation du modèle de l’intercommunalité à fiscalité propre dans les années 2010. Les EPCI à fiscalité propre en effet, doivent être entièrement intégrés dans le périmètre d’un SCOT toutes les fois où un tel EPCI se trouve concerné par un tel document ; c’est à dire à chaque fois, puisqu’en dehors des communes-îles isolées (Yeu, Ouessant, etc.), toutes les communes françaises ont l’obligation d’appartenir à un (et un seul) EPCI.
De plus, à l’adoption de la loi ALUR (2014), les PLU sont devenus par principe intercommunaux (PLUi).
Si des exceptions persistent dans toutes les communautés de communes et d’agglomérations qui ont exercé une minorité de blocage, il n’en est pas moins qu’à terme, tous les PLU ont vocation à devenir des PLUi. Or, en passant de 5000 à 15000 le nombre d’habitants minimum requis pour constituer un tel EPCI à fiscalité propre, la loi NOTRe a totalement modifié la carte de l’intercommunalité dès 2017, et donc le cadre territorial retenu pour l’adoption des plans locaux d’urbanisme. En effet, étant devenus intercommunaux, ceux-ci se sont alors agrégés à ce nouveau périmètre élargi, en concurrençant ainsi les « bassins de vie » sur lesquels les SCoT étaient arrimés, forçant ceux-ci à s’étendre, et généralisant ainsi un modèle pluri-intercommunal détaché de toute logique fonctionnelle des territoires. Aussi, les deux périmètres retenus se gênent, ils se chevauchent et ne se différencient plus suffisamment aujourd’hui pour être réellement complémentaires.
En outre, du point de vue du contenu des documents là encore, force est de constater qu’ils convergent, et ce malgré un effort (fort insuffisant) de redéfinition du rôle du SCOT fourni par deux ordonnances en 2020. Les apports de la loi Climat et Résilience de 2021 en fournissent de bonnes illustrations, notamment quant à l’articulation des « objectifs chiffrés de réduction de l’artificialisation des sols » prévus à la fois dans le DOO du SCoT et dans le PADD du PLU… Et ce n’est là qu’un exemple, qui d’ailleurs ne manque pas de provoquer des difficultés d’articulation et conduit à des annulations successives des documents d’urbanisme depuis quelques années.
Il résulte de cet état des lieux que la question de la pertinence du maintien, dans l’ordre normatif, de ces deux documents – relevant tous deux de plus en plus de la « planification stratégique » – se pose sérieusement. La fusion des deux documents en un seul est ainsi envisageable. Un amendement a d’ailleurs été déposé en ce sens au cours de la procédure d’adoption de la proposition de la « loi de simplification de l’urbanisme et du logement » en 2025 (bien que la fusion ne semble avoir été proposée qu’hasardeusement et qu’il ne soit apparemment pas question pour l’heure de généraliser le procédé). Le cadre nouveau de l’intercommunalité à fiscalité propre se révèle en effet particulièrement prometteur pour supporter ce document fusionné, à vocation principalement stratégique. Au vu de la centralisation de nombreuses compétences en lien avec l’urbanisme (habitat, mobilités, eau…) dans les mains de ces EPCI, ceux-ci construisent aujourd’hui les territoires pertinents pour l’action publique plutôt qu’ils ne sont simplement contraints de s’y adapter… Toutefois, il faut soulever que corrélativement, les diverses évolutions du couple SCoT/PLU(i) ont apporté une crise de la planification réglementaire, accentuée d’ailleurs par l’avènement de l’ « urbanisme de projet » dans les années 2010. La fusion des deux documents à vocation stratégique ne peut alors être envisagée que conjointement à une réflexion sérieuse sur l’avenir de la planification réglementaire. Par exemple, il pourrait s’agir de doter les maires d’un pouvoir de police spéciale en la matière, à l’instar de ce que les RMC (règlements municipaux des constructions) en Alsace-Moselle permettent aujourd’hui déjà.
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1 Notamment dès 1919 (loi Cornudet), les deux aspects éteint identifiables dans deux sous-documents : le « plan » et le « programme » des PAEE (plan d’agrandissement, d’embellissements et d’extension) ; et les aspects les plus réglementaires ne faisaient alors que reprendre des éléments de police des sols préexistants.
